Il metodo aperto di coordinamento (MAC) è una modalità non vincolante di coordinamento delle politiche pubbliche dei diversi Stati membri dell'Unione europea . Si applica in settori che rientrano essenzialmente nella competenza degli Stati (come la protezione sociale ) e dove l'Unione non può emanare norme vincolanti ( regolamento o direttiva ). Questo metodo utilizza strumenti spesso legati al soft law ( soft law ) e dal mondo del management e dell'azienda, come guide di buon comportamento, condivisione di best practice, peer review e benchmarking . L'MCA consente il ravvicinamento delle legislazioni nazionali nell'area di politica pubblica mirata. Ma poiché il suo principio è la cooperazione volontaria degli Stati, la sua efficacia è reale solo quando c'è consenso sugli obiettivi da raggiungere. Il metodo di coordinamento aperto è spesso promosso come alternativa al metodo comunitario , ma pone anche una serie di problemi per quanto riguarda la sua presunta efficacia, i suoi effetti sulla legislazione e la sua legittimità democratica.
Il metodo consistente nel fatto che gli Stati membri si fissino obiettivi da raggiungere al di fuori del funzionamento delle istituzioni comunitarie è iniziato negli anni '90, con la definizione congiunta da parte di tutti gli Stati membri di "indirizzi di massima di politica economica" o indirizzi di massima per le politiche economiche . Negli anni '90, gli indirizzi di massima per le politiche economiche hanno riunito una serie di processi distinti:
Al Consiglio europeo di Lisbona , i capi degli Stati membri hanno adottato nuovi obiettivi: "diventare l'economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, capace di una crescita economica sostenibile, accompagnata da miglioramento quantitativo e occupazione qualitativa e maggiore coesione sociale" . Questi obiettivi serviranno come punto di partenza per la strategia di Lisbona . Questo contiene due componenti principali:
Per raggiungere questi obiettivi in aree che dipendono in larga misura dagli Stati, il metodo comunitario è stato abbandonato a favore di un nuovo metodo: il metodo di coordinamento aperto, formulato per la prima volta al termine del Consiglio europeo di Lisbona . Gli Stati stabiliscono un certo numero di obiettivi, ma senza ricorrere alla coercizione legale. Il sistema dovrebbe funzionare per incentivi e per emulazione, sulla base delle classifiche tra gli stati rese pubbliche.
Sebbene la strategia di Lisbona possa essere servita da "crogiolo" per il metodo di coordinamento aperto, non può essere confusa con esso: gli obiettivi della strategia di Lisbona potrebbero effettivamente richiedere un cambiamento di metodo; inoltre, il metodo di coordinamento aperto si applica anche ai settori che non sono inclusi nella strategia di Lisbona.
Il metodo di coordinamento aperto coinvolge essenzialmente i dirigenti nazionali (capi di Stato e di governo degli Stati membri) e la Commissione. Lascia da parte le altre istituzioni europee : Corte di giustizia delle Comunità europee e Parlamento europeo .
Il metodo di coordinamento aperto, come formulato al Consiglio europeo di Lisbona, opera in quattro fasi:
Il Consiglio europeo ha svolto un ruolo decisivo nella formulazione del metodo di coordinamento aperto all'epoca del Consiglio europeo di Lisbona del 2000. Ma è poi svanito rispetto alla Commissione europea . Alcuni ritengono che il Consiglio europeo sia diventato una " camera di registrazione " per le linee guida e le raccomandazioni dei comitati. Al contrario, la Commissione Europea si è affermata come attore centrale nel metodo di coordinamento aperto: presente in ogni fase (supervisione della redazione dei piani nazionali, determinazione degli indicatori di monitoraggio, organizzazione della peer review) ), ha beneficiato della sua stabilità e unità (a differenza del Consiglio europeo che riunisce i capi di stato). Ha quindi contribuito a istituzionalizzare il metodo di coordinamento aperto.
Rispetto al metodo comunitario e anche rispetto ai processi legislativi tradizionali, il metodo di coordinamento aperto presenta diverse particolarità:
I criteri di Maastricht e dal 1997 il " Patto di stabilità e crescita sono talvolta considerati esempi del metodo di coordinamento aperto. Anche se questo metodo è coordinato ed è ben implementato al di fuori del metodo comunitario , è" tuttavia lo distingue per il vincolante natura degli obiettivi, sancita nei Trattati sin dal Trattato di Maastricht e resa obbligatoria da due regolamenti del Consiglio dell'Unione Europea (o Consiglio dei Ministri) di7 luglio 1997.
Nel campo delle politiche per l'occupazione, il metodo di coordinamento aperto si è ampiamente basato su pratiche già esistenti risultanti dal processo di Lussemburgo. Nell'ambito della " strategia di Lisbona " che incorpora il processo di Lussemburgo, sono stati formulati quattro obiettivi:
Il metodo di coordinamento aperto nel settore dell'occupazione non prevede misure vincolanti. Alcuni paesi si sono conformati, altri no. Anche le situazioni di disoccupazione sono molto diverse negli Stati membri. Questa eterogeneità limita le possibilità di coordinamento.
Prima della metà degli anni '90, le politiche sociali a livello europeo contribuivano principalmente a rendere possibile la circolazione dei lavoratori tra i diversi Stati membri. La politica sociale è diventata una preoccupazione solo con la comunicazione della Commissione del 1999. Nel 2001, il vertice di Göteborg ha deciso di applicare il metodo di coordinamento aperto al settore della politica sociale. A differenza delle politiche per l'occupazione, il metodo di coordinamento aperto nel campo delle politiche sociali non è definito nei trattati europei. Ha due componenti:
Nel caso francese, possiamo dire che la messa in discussione del sistema pensionistico con ripartizione nel 2003 è in parte il prodotto del metodo di coordinamento aperto, e soprattutto che potrebbe essere utilizzata per legittimare la riforma delle pensioni come un Processo europeo che si impone dall'esterno.
In Francia, in un dossier tematico dell'aprile 2010 , il Consiglio nazionale per la lotta alla povertà e all'esclusione sociale riporta un MCA rafforzato per la protezione sociale e la lotta alla povertà, a partire dal 2008 , a seguito di una comunicazione della Commissione europea dal titolo “Lavorare insieme , lavorare meglio ”.
Già nel 1993, la Commissione europea ha pubblicato un Libro bianco (incluso nel 1995 in un Libro verde), sostenendo la collaborazione interstatale e interaziendale, ma anche tra università e imprese, nonché maggiori investimenti nella ricerca privata., ruolo dello Stato consistente nel creare un ambiente favorevole (formazione, credito d'imposta). Questi obiettivi saranno raggiunti nel quadro della strategia di Lisbona, che include tra i suoi obiettivi la creazione di uno " spazio europeo della ricerca ". È il modello di mercato privilegiato per il coordinamento delle politiche nazionali. Per consentire la competizione tra i diversi sistemi universitari, gli Stati hanno creato il processo di Bologna che colloca tutti i sistemi universitari in un unico quadro. Parallelamente al processo di Bologna, di competenza degli Stati, la Commissione Europea ha lanciato nel 2000 un metodo di coordinamento aperto.
Tuttavia, questo non è immediatamente necessario. Pertanto, il Consiglio della ricerca (formazione del Consiglio dell'Unione europea ) diGiugno 2000, che dovrebbe attuare le decisioni del vertice di Lisbona, non menziona il metodo di coordinamento aperto e si limita a chiedere alla Commissione di avanzare proposte per un sistema di statistiche comparative nel campo della ricerca e sviluppo e per la definizione di obiettivi desiderabili. È solo dal 2003 che gli Stati hanno accettato esplicitamente di essere coinvolti nel metodo di coordinamento aperto: hanno così accettato di vedere le loro prestazioni misurate e classificate in relazione agli obiettivi che la Commissione Europea ha contribuito a definire con loro.
Gli obiettivi ai quali gli Stati hanno deciso di sottostare sono essenzialmente:
Questi obiettivi sono talvolta considerati critici, non tenendo conto della situazione europea o delle situazioni nazionali (dimensioni dei paesi e struttura di ricerca già esistente). Sono anche visti come irrealistici, il loro unico effetto è quello di mettere gli stati in concorrenza tra loro.
Il metodo di coordinamento aperto è stato talvolta criticato in quanto non molto efficace rispetto agli obiettivi che si era prefissato. È nel campo del bilancio, quello dei criteri di Maastricht, che le convergenze sono state più forti. Ma è proprio la natura vincolante, non prevista nel metodo di coordinamento aperto, che sembra aver consentito questi risultati, in altri ambiti il metodo sembra aver ottenuto risultati disomogenei:
Dato che il metodo di coordinamento aperto è più o meno istituzionalizzato e vincolante a seconda dell'area, alcune aree sono meglio strutturate attorno a obiettivi specifici e sono servite da una comunità di esperti meglio organizzata. Allo stesso tempo, questi domini tendono a imporre la loro logica ai domini vicini. Il vantaggio iniziale del patto di stabilità e crescita rispetto ad altri metodi aperti di coordinamento, nonché la logica delle restrizioni di bilancio, si applicano a tutti gli altri settori.
Molti autori insistono sul fatto che il metodo di coordinamento aperto non può a lungo termine essere un metodo alternativo al metodo comunitario , poiché molti settori richiedono non il coordinamento ma la standardizzazione.
Il vocabolario e gli strumenti del metodo di coordinamento aperto provengono dal campo della corporate governance: i concetti di "gestione per obiettivo", "peer review", "autovalutazione" provengono dagli ambienti manageriali dell'azienda. Questi strumenti e concetti sono passati all'amministrazione statale sotto il nome di New public management , in particolare attraverso l'azione di istituzioni internazionali come il FMI e la Banca Mondiale. Secondo Renaud Dehousse, “il metodo di coordinamento aperto si inserisce in un quadro di riforma delle politiche comunitarie segnato da un relativo declino dell'approccio legislativo che ha caratterizzato il programma per il completamento del mercato interno. La conseguenza di ciò è generalizzare il riferimento al mercato e all '"efficienza", anche in ambiti regolati da un principio redistributivo (come la lotta alla disoccupazione o ai sistemi pensionistici).
Alcuni autori sottolineano alcuni effetti perversi legati alla pratica del metodo aperto di coordinamento: “gestione per obiettivi” significa che gli Stati sono messi in concorrenza tra loro. La concorrenza diventa improvvisamente la misura di tutto. Non vengono più discussi gli obiettivi sviluppati dai gruppi di esperti, ma solo la classificazione e le differenze tra gli stati. Il metodo di coordinamento aperto è accompagnato anche da un'ossessione per il controllo (sviluppo esponenziale degli audit). Nessuno sta costringendo gli stati a farlo, ma lo fanno per onorare i loro impegni nei confronti degli altri stati. La posta in gioco si sposta quindi dai valori assoluti (quale obiettivo e perché?) Ai valori relativi (quale posizione sulla scala degli obiettivi da raggiungere?). Si passa così dall'integrazione attraverso il diritto all'europeizzazione attraverso i numeri: gli strumenti non sono più legali, ma gestionali.
Il metodo di coordinamento aperto si sviluppa indipendentemente dai contesti politici nazionali. Così i governi si impegnano su obiettivi che i loro successori, anche contrari a questi obiettivi, saranno tenuti a rispettare. Il metodo di coordinamento aperto ha quindi l'effetto di scollegare lo sviluppo delle politiche pubbliche dai cicli elettorali specifici di ogni Paese, anche se queste politiche continuano in linea di principio ad essere di competenza del livello nazionale: "legando le mani, a lungo termine , i governi nazionali hanno infatti ritirato un certo numero di scelte dalle gare elettorali ”. Per alcuni governi che perseguono i propri fini, il metodo di coordinamento aperto è anche un mezzo per imporre determinati cambiamenti dall'esterno per evitare qualsiasi dibattito nazionale.
Il funzionamento del metodo di coordinamento aperto nelle reti che coinvolgono politici ed esperti è per sua natura resistente a qualsiasi controllo esterno, il che pone un problema di legittimazione. Secondo Renaud Dehousse, “la cooperazione tra esperti all'interno di reti più o meno oscure non è necessariamente la forma più completa di legittimazione, a meno che non si consideri che è la qualità di un risultato a garantire la legittimità di una politica”. Nel campo dell'occupazione, il metodo di coordinamento aperto è talvolta visto come "sia tecnocratico che opaco": "dopotutto, gli orientamenti sono preparati da funzionari della Commissione privi di qualsiasi responsabilità politica e adottati durante il processo. Consiglio dell'Unione europea da rappresentanti nazionali (...). Il processo è ancora in gran parte sotto il controllo del governo ”.
La rivendicazione partecipativa del metodo di coordinamento aperto, avanzata fin dall'inizio, ha prodotto scarso effetto: “l'attuazione del metodo di coordinamento aperto si basa sulla fiducia, a volte eccessiva, dei gruppi sociali a pieno titolo. '. Se le procedure per la “partecipazione della società civile” sembrano fissate a livello europeo, “a livello nazionale le operazioni evolvono nel vuoto”.
Questo deficit democratico si manifesta anche nel ruolo marginale degli organi eletti nel metodo di coordinamento aperto. I parlamenti nazionali sono più coinvolti nelle questioni relative al diritto comunitario che in quella relativa al metodo di coordinamento aperto, in particolare perché manca di visibilità. A livello nazionale, il metodo di coordinamento aperto è in gran parte responsabilità delle amministrazioni centrali. A livello europeo, il Parlamento europeo è tenuto separato, il che a volte è visto come un elemento "che mette a repentaglio la legittimità democratica del metodo di coordinamento aperto". Il Parlamento europeo è certamente consultato, ma solo informalmente. Il rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo nel metodo di coordinamento aperto dovrebbe portare a modificare la natura stessa del metodo di coordinamento aperto.