Una direttiva è un atto normativo adottato dalle istituzioni dell'Unione europea . Insieme a regolamenti , decisioni , pareri e raccomandazioni , le direttive comunitarie fanno parte del diritto derivato dell'Unione europea.
A differenza di un regolamento comunitario che si applica pienamente e direttamente, una direttiva fissa obiettivi che devono essere raggiunti dai paesi membri, con una scadenza. Questo ritardo consente ai governi nazionali di adattarsi alle nuove normative.
Ai sensi dell'articolo 288 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea , "La direttiva è vincolante per qualsiasi Stato membro destinatario per quanto riguarda il risultato da raggiungere, lasciando alle autorità nazionali la competenza per la forma e i mezzi" . In altre parole, la direttiva è un testo adottato dalle istituzioni dell'Unione europea che stabilisce le regole che gli Stati membri devono includere nel loro diritto interno (si parla di "trasposizione" nel diritto nazionale), in particolare mediante atti. Legislativi o normativa . Gli Stati hanno un periodo di recepimento per farlo.
La direttiva quindi fissa un obiettivo da raggiungere, ma lascia agli Stati la scelta dei mezzi per raggiungerlo. A differenza dei regolamenti , le direttive non sono direttamente applicabili nel diritto interno; richiedono l'intervento dello Stato, ma questo intervento non può essere assimilato a una misura di accoglienza, come nel diritto internazionale .
In Francia come negli altri Stati membri, lo scopo della legge è applicare una disposizione comunitaria nel 60-70% dei casi per i nuovi testi. Questa percentuale non dovrebbe tuttavia essere fuorviante. In effetti, la forma da dare a tale recepimento resta, ai sensi dell'articolo 288, di competenza dei parlamenti e delle autorità nazionali. Non si tratta quindi di una semplice traduzione di norme elaborate dalle istituzioni comunitarie e sancite come tali nel diritto interno. Le direttive sono "leggi quadro", certamente vincolanti quanto al loro scopo poiché vincolano gli Stati membri sul risultato da raggiungere, ma sono le autorità nazionali che definiscono la forma di questo risultato nel diritto interno.
Sebbene la direttiva in senso proprio sia un atto normativo del Consiglio dei ministri, la sua preparazione e adozione richiedono tempo e sono caratterizzate da diverse fasi. Diverse istituzioni intervengono in questo processo e in particolare il “triangolo istituzionale”: la Commissione Europea , il Consiglio dell'Unione Europea e il Parlamento Europeo .
Le regole e le procedure decisionali all'interno dell'UE sono definite nei trattati istitutivi. In linea di principio, spetta alla Commissione proporre nuovi atti legislativi europei e al Parlamento e al Consiglio adottarli. La Commissione e gli Stati membri si assumono quindi la responsabilità di applicarli. La Commissione ne garantisce il rispetto.
La Commissione Europea , composta da Commissari nominati dagli Stati Membri, redige e adotta una proposta di direttiva che sottopone al Consiglio dell'Unione Europea e al Parlamento Europeo.
La proposta della Commissione segue quindi generalmente due percorsi paralleli in vista della sua presentazione al Consiglio dell'Unione europea da un lato e al Parlamento europeo dall'altro.
Nonostante la Direttiva sia un atto normativo del Consiglio dell'Unione Europea , a seconda dell'area trattata, il Parlamento Europeo , composto da rappresentanti dei cittadini dell'Unione, ha più o meno potere di intervenire nell'adozione di una direttiva . Le tre principali procedure a sua disposizione sono:
Il Consiglio dell'Unione europea, composto dai ministri di ogni Stato membro, esamina il testo che gli viene proposto. A seconda del settore trattato e della procedura seguita, può o deve tenere conto del parere del Parlamento. Una volta adottato dal Consiglio, il testo diventa una Direttiva Europea nel vero senso del termine.
Il passo successivo è la trasposizione.
In generale, la direttiva fissa il termine dopo il quale la normativa di recepimento deve essere adottata. Il recepimento e l'applicazione non devono essere confusi. L'attuazione non riguarda solo il recepimento formale, ma tutte le misure che contribuiscono all'efficace attuazione della direttiva (informazione, formazione, incentivi, attuazione di sanzioni amministrative, civili e penali, ecc.).
Lo stretto monitoraggio del recepimento è assicurato dalla Commissione Europea. Le misure nazionali devono essere notificate alla Commissione entro i termini prescritti. A tale scopo è stata predisposta una speciale procedura di notifica assistita da computer.
I ritardi nella notifica hanno un impatto negativo sull'armonizzazione delle leggi e sulla realizzazione del mercato unico. La legislazione recepita riguarda l'ordine pubblico. Infatti, il ritardo o il mancato recepimento di una direttiva consente ai richiedenti privilegiati (istituzioni e Stati membri) in particolare di avviare un'azione per inadempimento o responsabilità nei confronti dello Stato inadempiente. La Francia ha registrato progressi nel settore del recepimento tardivo dal 2009, il tasso di deficit di recepimento (numero di direttive il cui recepimento non è stato completato entro la data di scadenza rispetto al numero totale di direttive in vigore ) oscilla tra 0, 3 e 1% da quella data.
La mancanza di armonia tra la normativa recepita con la direttiva è sanzionata dai tribunali europei in quanto pregiudica l'obiettivo perseguito dalla direttiva. Ciò riguarda in particolare la libera circolazione di prodotti e servizi, per i quali le differenze legislative spesso nascondono "barriere al commercio". Nel suo parere 3/2005, la Corte dei conti europea rileva che il recepimento di una direttiva sarà errato se non è conforme alla direttiva originale: "Anche se questo obiettivo è stato raggiunto per la maggior parte delle modifiche proposte, la Corte osserva che, su più punti, il recepimento della direttiva manca di coerenza, in particolare a causa di:
Se uno Stato membro non adotta una legislazione compatibile, la Commissione europea può avviare procedimenti contro di essa. Queste cause sono sia costose che frequenti. Nel 2017, il numero di infrazioni irrisolte era pari a 674 per l'intera Unione europea, questi dati sono presentati in un dashboard molto dettagliato gestito dalla Commissione. In proporzione, i settori con la maggior parte dei reati trattati sono l'ambiente, i trasporti e la fiscalità.
Una volta implementate, sappiamo che non tutte le leggi vengono applicate in modo soddisfacente. Si dovrebbe tenere a mente l'esempio dei limiti di velocità, che hanno impiegato più di 100 anni per essere osservati dagli automobilisti. L'attuazione delle direttive incontra difficoltà simili. Questo è il motivo per cui le direttive più recenti tendono a stabilire indicatori misurabili e scaglionati nel tempo al fine di garantirne l'efficace attuazione. Questa pratica è particolarmente notevole nel campo dell'ambiente.
Per raggiungere questi obiettivi, gli Stati membri devono affrontare il problema del costo della legislazione per la loro economia. La conformità molto spesso presenta vantaggi nettamente maggiori degli svantaggi, ma vi sono differenze nell'efficienza delle forze dell'ordine. Quindi osserviamo che il costo dell'attuazione delle leggi varia in modo significativo da uno stato all'altro. Secondo la Commissione, il costo annuale di attuazione nei Paesi Bassi può essere considerato rappresentativo (3,5% del PIL - Com 2006 - 691).
Per migliorare la situazione e diffondere le migliori pratiche, la Commissione ha lanciato il programma `` Legiferare meglio '' che mira a ridurre in modo significativo i costi di attuazione ingiustificati: `` La maggior parte dei costi generati dalla legislazione riguarda gli investimenti (ad esempio l'installazione di attrezzature di sicurezza) necessari per conformarsi con la legge. Ma ci sono altri costi amministrativi, come quelli generati dall'obbligo di rendicontazione su una determinata attività. Questi costi dovrebbero essere ridotti ove possibile senza compromettere il raggiungimento degli obiettivi della legislazione. L'esperienza degli Stati membri mostra che le autorità pubbliche possono fare molto per ridurre gli oneri amministrativi ingiustificati causati dalla legislazione: si stima che i benefici economici di tale azione corrispondano a un aumento del PIL fino all'1,5%, cioè fino a 150 miliardi di euro " (Com 2006-689). La Commissione si è posta l'ambizioso obiettivo di ridurre questa spesa ingiustificata di un quarto entro il 2012. Questo obiettivo è stato affermato prima della crisi del 2008. Per la maggior parte dei decisori europei, è ora chiaro che questi obiettivi devono essere superati e che la questione il miglioramento dei processi decisionali e di attuazione diventa una priorità assoluta (si vedano a questo proposito le Giornate europee dell'informatica giuridica che si sono tenute a Parigi nel dicembre 2008).
Poiché l'Unione emana dai trattati, giuridicamente parlando, non fa leggi e i suoi atti hanno valore legale solo una volta che sono stati recepiti o attuati dalle istituzioni nazionali. Infatti, secondo la lettera dei Trattati, una direttiva comanda alle istituzioni (dell'Unione o degli Stati membri) e non ai singoli (ruolo della legge), fissando "obiettivi" che vincolano gli Stati membri "in materia di i risultati da raggiungere ”. Molte direttive, tuttavia, ora stabiliscono regole dettagliate, destinate ad essere recepite direttamente nel diritto nazionale.
Tuttavia, la natura giuridica dell'Unione europea è gradualmente cambiata. Diversi fattori sono confluiti per affermare il primato del diritto comunitario su quello degli Stati membri.
Nessun giurista ha messo in dubbio il primato delle costituzioni nazionali sui trattati ... prima che la costruzione europea assumesse un'importanza crescente. Prima di tutto, c'erano due sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee che affermavano che "la Comunità costituisce un nuovo ordinamento giuridico ai sensi del diritto internazionale, a beneficio del quale gli Stati hanno limitato, sebbene in aree limitate, i loro diritti sovrani" e che " L'articolo 12 del Trattato che istituisce la CEE produce effetti immediati e genera diritti individuali per i singoli che i tribunali nazionali devono tutelare ”. Ne è seguita un'assenza di reazione da parte degli Stati membri, in un contesto europeo in cui la questione aveva ancora scarso significato pratico. Poi nel 1998 (sentenza Sarran), il Consiglio di Stato francese ha riaffermato il primato della costituzione nazionale. Tuttavia, l' articolo 88-1 della Costituzione prevede che "La Repubblica partecipa alle Comunità europee e all'Unione europea, formate da Stati che hanno liberamente scelto, in virtù dei trattati che le hanno istituite, di esercitare congiuntamente alcune delle loro competenze" e l' articolo 55 afferma che "i trattati o gli accordi debitamente ratificati o approvati hanno, dalla loro pubblicazione, un'autorità superiore a quella delle leggi, soggetta, per ogni accordo o trattato, alla sua applicazione da parte dell'altra parte. "Pertanto, il Consiglio costituzionale ritiene che" il recepimento nel diritto interno di una direttiva comunitaria derivi da un requisito costituzionale che potrebbe essere ostacolato solo da una disposizione contraria espressa della Costituzione ". Inoltre, in una decisione successiva, ha dichiarato: "il recepimento di una direttiva non può essere contrario a una norma oa un principio inerente all'identità costituzionale della Francia, a meno che l'elettore non vi abbia acconsentito". Quindi, il Consiglio di Stato dichiara in una decisione emessa nel 2007 che è di sua competenza nell'ambito dell'impugnazione di una direttiva "esaminare direttamente la costituzionalità delle disposizioni normative contestate" nel caso in cui nessuna legislazione comunitaria protegga già la disposizioni e principi difesi dalla Costituzione francese, invocati per contestare la direttiva.
In questo quadro incerto, ci si può quindi interrogare sull'autorità giuridica di una direttiva europea rispetto alla costituzione stessa, sulla sua superiorità rispetto alla legge che si sta acquisendo. Infatti, in Francia, le direttive europee che trovano la loro legittimità direttamente all'interno della costituzione (conferendo loro uno status potenzialmente costituzionale), cosa accadrebbe se le clausole di una direttiva entrassero in contraddizione con le disposizioni costituzionali? Ciò dipenderebbe dalla natura di queste disposizioni, "espresse" o meno, o dai principi inerenti all '"identità costituzionale della Francia"?
Così, nel gennaio 2003, il Parlamento francese è stato costretto a modificare un articolo di una legge che aveva precedentemente adottato all'unanimità, prevedendo che "un elemento isolato dal corpo umano o, altrimenti prodotto da un processo tecnico, compresa la sequenza o la parziale sequenza di un gene, non può costituire un ente brevettabile ”, su ingiunzione della Corte di Giustizia Europea . Il Consiglio costituzionale francese ha quindi considerato gli impegni europei della Francia come una disposizione costituzionale. Ammette quindi che molte delle clausole della costituzione nazionale non hanno più alcun effetto pratico, senza però rimuoverle o modificarle , perché l'Unione, per imporre la legalità dei suoi atti, deve assolutamente ricorrere ai mezzi istituzionali degli Stati membri che trasformano le decisioni europee in leggi nazionali.
L'articolo 288 del TFUE prevede che "la direttiva vincola qualsiasi Stato membro destinatario per quanto riguarda il risultato da raggiungere, lasciando alle autorità nazionali la scelta della forma e dei mezzi". Si tratta di un vero e proprio obbligo di risultato, non sempre rispettato dagli Stati membri: il 18 marzo 2004 il Journal Les Échos elencava 108 direttive non recepite in Francia. La Corte di giustizia dell'UE ora riconosce che le direttive hanno "effetto diretto". Adottate dal Consiglio o dalla Commissione, le direttive devono essere pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell'UE (GUUE).
Le direttive divenendo molto precise, si poneva la questione del loro valore giuridico Al di là del testo dei trattati. D'altra parte, gli individui possono trarne beneficio se queste 4 condizioni sono soddisfatte :
La Corte di giustizia dell'Unione europea ha iniziato aumentando il loro valore giuridico ammettendo il loro effetto diretto con le sue sentenze Franz Grad v / Finanzamt e Van Duyn . Ha quindi ammesso che le parti in causa possono fare affidamento su di esso in assenza di recepimento (o dopo una direttiva mal recepita) a determinate condizioni:
Il Consiglio di Stato ha prima rifiutato questo sviluppo con la sentenza Cohn-Bendit del 22 dicembre 1978, decidendo che le direttive comunitarie " non possono essere invocate a sostegno di un ricorso diretto contro un singolo atto amministrativo in mancanza di questo. Qualsiasi controversia sulla legittimità delle misure regolamentari adottate per conformarsi a questa direttiva ”.
Ha poi notevolmente qualificato la sua decisione ammettendo in molti casi l'effetto diretto della direttiva, per finire per riconoscere (in contraddizione con la giurisprudenza Cohn-Bendit) la possibilità per il litigante di avvalersi delle disposizioni di una non direttiva trasposto.
i temperamentiIl Consiglio di Stato ha distinto in base alla natura dell'atto impugnato, regolamentare o individuale .
Per atti normativiIn una sentenza del 30 ottobre 2009, l' Assemblea del contenzioso del Consiglio di Stato ha deciso che "ogni convenuto ha diritto, a sostegno di un'azione diretta contro un atto amministrativo illegittimo, disposizioni precise e incondizionate" una direttiva, quando lo Stato non ha adottato le necessarie misure di recepimento entro i termini da essa fissati. "
Le aziende europee generalmente sorvegliano regolarmente le direttive attuali o future.